지방의원 연수 둘째날, 조례입법의 중요성

 

최근 우리사회에서 “조례”가 많은 주목을 받았었습니다. 대표적인 것이 바로 보편적 복지를 위한 “무상급식 조례” 그리고 “학생인권조례” 였던 것 같습니다.

때로는 조례가 중앙정부의 입법을 선도하는 사례들도 나타나고 있습니다. 대표적인 것이 청주의 “행정정보공개조례”입니다. 이 조례를 토대로 전국이 행정정보공개 조례를 만들고 행정정보 공개의 한 획을 긋기도 했지요. 그리고 정보공개 대상이 국가와 지방자치단체 그리고 공공기관으로 확대되었고 나아가 개인정보 보호에 관한 입법까지 발전된 사례입니다.

지방자치 20년이 넘었지만 초기 조례는 상위법 제정 또는 개정으로 인한 수동적인 정비가 주류를 이루었고(이는 지금도 마찬가지), 지방의원들이 특수이익을 대변하거나 별 필요도 없는 조례안 발의를 남발하는 경우도 많았습니다.

지방자치가 지속되면서 성숙되어가면서 주민생활에 밀착하여 직접적인 영향을 미치는 조례입법은 갈수록 중요해 질 것입니다.

조례를 제정하는 지방의회에 대한 법리적 판단

조례를 제정, 개정, 폐지하는 지방의회는 헌법 제 118조에서 지방자치단체에 의회를 둔다라고 되어 있습니다. 최근 구의회 폐지에 관한 사회적 의견과 연관지어서 생각해보겠습니다. 구의회를 폐지하고 광역의원들과 법률로 정한 위원으로 “구정위원회”를 설치하는 방향으로 논의가 되는데 이는 위헌적 발상입니다. 왜냐하면 헌법에 지방자치단체에 의회를 둔다고 되어있기 때문입니다. 그리고 지방자치단체는 법률로 정하게 되어있습니다. 따라서 광역자치단체에서 구청을 자치단체로 보는 한 구의회를 폐지하는 것은 위헌적 발상이고, 위헌적인 토론이라고 생각합니다.

지방의회는 자치입법기관이고 조례는 준법률의 성격을 가집니다.

지방의회가 주민의 직접선거에 의해 선출, 구성되는 기관으로 민주적 정당성을 가지고 있는 주민의 대표기관이며, 자치입업인 조례의 제정 개정 및 폐지에 대한 의결구너을 가진 기관으로 자치입법기관으로서의 지위를 가집니다.

따라서 조례는 주민의 대표로 구성되는 지방의회가 심의, 의결하는 지역법이며, 자주법으로 단순한 행정입법과는 다르며, 이는 일종의 법률(준법률)로서의 성격을 가지고 있습니다.

따라서 조례를 제정할 때는 상위법에 위반되는 조례를 제정할 수 없으며, 상위법에서 정하지 않은 경우는 조례로 제정이 가능합니다.

반면에 지방의회가 조례를 제정해도 자치단체의 장이 재의권을 통해 거부할 수 있어 긍정적으로 생각하면 조율의 시간을 갖기도 하지만, 부정적으로 생각하면 상호대립적 관계를 갖게 되기도 합니다.

순천시의 예를 들어 민간위탁 조례가 그랬고, 정원박람회 조직위원회 조례가 그랬습니다.

가능한 조정과 협의가 필요할 것이라고 생각합니다. 왜냐하면 조례는 주민을 위한 것이고, 주민의 이익을 위해 의회나 집행부가 다른 생각이 아니기 때문일 것입니다.

어쨌든 상반기 순천시의회와 순천시는 조정 능력을 상실하고 기관 대립이 자주 있었던 점에 대해서는 시민에 이익을 위해 서로 노력이 부족했다는 평가를 면하기 어럽지 않나 생각합니다.

의회가 자치입법기관으로써 그 실력은 조례 제정의 전문성을 가지는 것이 필요하고, 이 전문성이란 바로 헌법원리와 원칙, 그리고 개별 헌법조항에 위반되어서는 안될 것입니다.

 

오늘 강의는 그런 측면에서 조례 제정의 헌법원리에 대한 좋은 학습이었습니다.

① 비례의 원칙(과잉금지의 원칙), 즉 입법 목적의 정당성, 적절성, 피해의 최소 침해성 공익을 위한 균형을 유지해야 한다고 합니다.

② 평등의 원칙 ③신뢰보호의 원칙(소급입법금지의 원칙) ④명확성의 원칙 ⑤죄형법주의 ⑥조세볍률주의 ⑦포괄위임금지의 원칙(조례와 규칙의 규율범위)를 위반해서는 안된다는 것인데 그 동안 이런 원칙을 몸에 새기지 못하고 주민을 위한 열정만 높았던 것은 아닌지 조금 반성해봅니다. 하반기 조례 제정 몇가지에 꼭 참고하여야 할 것 같습니다. 또 이 과정에서 주민 참여와 의견을 분명히 들어야 할 것 같습니다.

조례의 구성체계는 이렇습니다.

1. 본칙
가. 총칙 규정
(1) 목적규정
(2) 정의규정
(3) 해석규정
(4) 적용범위
(5) 기본이념
(6) 책무, 책임, 의무
(7) 다른 법률과의 관계

나. 실체규정
(1) 보조금, 출연금
(2) 자금의 융자 등
(3) 공유재산의 대부, 사용 및 수익
(4) 조세상의 지원 등
(5) 사회보장비용의 부담
(6) 재정이나 회계관련 규정(자금조달 및 감독, 공개 등)
(7) 기금
(8) 위원회 설치 등
(9) 행정지도(지도, 조언, 권고 등)
(10) 규칙에의 위임 입법 규정

다. 보칙규정
(1) 보고, 감사
(2) 청문절차
(3) 손실보상
(4) 권한의 위임, 위탁
(5) 수수료

라. 벌칙규정 / 행정질서별(과태료)

2. 부칙
가. 시행일
나. 유효기간
다. 다른 조례의 폐지
라. 조례의 시행준비
마. 적용례
바. 특례
사. 경과조치
아. 다른 조례의 개정

이번 연수 학습이 조례 제정과 개정을 위한 절차를 보다 정교하게 하고, 제출 전 조례안의 완성돌을 최대한 높이기 위해 노력해야겠습니다.